中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議指出，加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束，是落實(shí)黨的十九大精神，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)降杠桿、防范化解國(guó)有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。要堅(jiān)持全覆蓋與分類管理相結(jié)合，完善內(nèi)部治理與強(qiáng)化外部約束相結(jié)合，通過(guò)建立和完善國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督管理，做到標(biāo)本兼治，促使高負(fù)債國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率盡快回歸合理水平。

國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債率較高的風(fēng)險(xiǎn)不言而喻。在此背景下，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳正式公布《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“《指導(dǎo)意見(jiàn)》”)，不僅要在當(dāng)前“去杠桿”，更希望從加強(qiáng)負(fù)債約束著手，形成防范國(guó)企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的長(zhǎng)效機(jī)制，為優(yōu)化結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展作出部署。

國(guó)企負(fù)債率高于工企平均水平

所謂“資產(chǎn)負(fù)債率”，是指負(fù)債總額除以資產(chǎn)總額的百分比，也就是負(fù)債總額與資產(chǎn)總額的比例關(guān)系。國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部副研究員胡祖銓介紹，這一指標(biāo)與宏觀杠桿率關(guān)系很大。

當(dāng)前我國(guó)國(guó)企的負(fù)債率處在怎樣的水平?中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者在查閱有關(guān)權(quán)威統(tǒng)計(jì)資料后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前國(guó)企負(fù)債率雖出現(xiàn)一定下降，但仍高于國(guó)內(nèi)企業(yè)平均水平。

例如，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)顯示，1~7月份，全國(guó)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額39038.1億元，同比增長(zhǎng)17.1%(按可比口徑計(jì)算)。同時(shí)，7月末，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率為56.6%，同比降低0.5個(gè)百分點(diǎn)。其中，國(guó)有控股企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率為59.4%，雖同比降低1.3個(gè)百分點(diǎn)，為2016年以來(lái)最低水平，但仍高于規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率2.8個(gè)百分點(diǎn)。

為何國(guó)企負(fù)債率偏高?國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室銀行中心研究員欒稀對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示，主要是因?yàn)閲?guó)有企業(yè)預(yù)算軟約束。民營(yíng)企業(yè)缺乏政府隱性擔(dān)保，面臨的融資約束更緊，其所能達(dá)到的債務(wù)上限相對(duì)低于國(guó)有企業(yè)。如果沒(méi)有機(jī)制對(duì)國(guó)有企業(yè)融資進(jìn)行約束，在政府隱性擔(dān)保兜底的情況下，國(guó)有企業(yè)的負(fù)債率理論上可以無(wú)限上升，直至成為“僵尸企業(yè)”、被迫退出市場(chǎng)。

欒稀認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)預(yù)算軟約束的形成原因是多方面的。一有企業(yè)自身原因，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄、財(cái)務(wù)管理、公司治理能力有待提高，甚至存在為了融資虛報(bào)錯(cuò)報(bào)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的情況;二有相關(guān)管理部門的原因，在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，對(duì)國(guó)有企業(yè)的考核過(guò)于注重企業(yè)資產(chǎn)的增長(zhǎng)，而忽略了對(duì)企業(yè)債務(wù)的管控，企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)缺乏相應(yīng)的追責(zé)制度;三有金融機(jī)構(gòu)的原因，金融機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有企業(yè)天然偏好，難以做到所有所有制一視同仁;四也有社會(huì)環(huán)境的原因，社會(huì)更傾向于認(rèn)為國(guó)有企業(yè)在各方面都比民營(yíng)企業(yè)更安全。

同時(shí)，另一個(gè)不可忽視的問(wèn)題是目前國(guó)企在融資上過(guò)于單一，主要依賴銀行進(jìn)行融資，缺乏其他融資途徑，這使其面臨著負(fù)債率較高的風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)此，胡祖銓表示，目前國(guó)企在融資上過(guò)于單一，主要依賴銀行進(jìn)行融資，缺乏其他融資途徑，這使其面臨著負(fù)債率較高的風(fēng)險(xiǎn)，而且長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)企對(duì)追求擴(kuò)張規(guī)模過(guò)分看重，這也助推了其負(fù)債的水平。

因此，盡管國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率已經(jīng)出現(xiàn)了下降，但階段性去杠桿并不能解決國(guó)有企業(yè)債務(wù)問(wèn)題的根本，如果不對(duì)國(guó)有企業(yè)建立有效的預(yù)算約束，國(guó)有企業(yè)的債務(wù)問(wèn)題難以得到根治，會(huì)周而復(fù)始、治標(biāo)不治本。國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率管理需要建立約束、形成長(zhǎng)效機(jī)制。

建立長(zhǎng)效機(jī)制保駕護(hù)航

國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率高、資產(chǎn)回報(bào)率低并存的現(xiàn)象是表象，根上還是國(guó)有企業(yè)預(yù)算軟約束所導(dǎo)致的治理結(jié)構(gòu)不完善和運(yùn)營(yíng)低效?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》對(duì)此做了精心的設(shè)計(jì)，要求國(guó)有企業(yè)通過(guò)開(kāi)展混合所有制改革、增加股權(quán)融資、市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股等措施實(shí)現(xiàn)降杠桿。這實(shí)際上意味著“倒逼”國(guó)有企業(yè)通過(guò)上述措施轉(zhuǎn)變發(fā)展模式和深化改革，從而使得企業(yè)治理結(jié)構(gòu)改善和預(yù)算軟約束降低，最終建立國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期杠桿負(fù)債自我約束的長(zhǎng)效機(jī)制。

對(duì)此，國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員梁志兵表示，從節(jié)奏上看，既強(qiáng)調(diào)積極約束，又強(qiáng)調(diào)穩(wěn)妥約束。為打贏重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，必須堅(jiān)定去杠桿的政策導(dǎo)向，但去杠桿也要統(tǒng)籌穩(wěn)妥，不能出現(xiàn)防風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。積極嚴(yán)格方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了2020年前降低2個(gè)百分點(diǎn)的硬性要求，對(duì)列入重點(diǎn)關(guān)注名單和重點(diǎn)監(jiān)管名單的企業(yè)加大業(yè)績(jī)考核力度，對(duì)列入重點(diǎn)關(guān)注名單的企業(yè)更是施加不得新增金融債務(wù)的嚴(yán)格約束。統(tǒng)籌穩(wěn)妥方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了厘清政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)邊界，防止政府隱性債務(wù)過(guò)多由企業(yè)承擔(dān)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了政府要多渠道補(bǔ)充國(guó)有企業(yè)資本，當(dāng)以破產(chǎn)方式降低國(guó)有企業(yè)杠桿率時(shí)，還要做好相關(guān)的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作，確保資產(chǎn)負(fù)債約束的節(jié)奏可控有序。

從約束措施上看，既強(qiáng)調(diào)外部力量約束，也突出企業(yè)內(nèi)部自我約束。外部約束是硬約束，是推動(dòng)內(nèi)部約束發(fā)揮作用的保障。《指導(dǎo)意見(jiàn)》中外部約束包括，國(guó)有資產(chǎn)管理部門要明確重點(diǎn)關(guān)注名單和重點(diǎn)監(jiān)管名單;列入重點(diǎn)監(jiān)管名單的企業(yè)還要明確降低資產(chǎn)負(fù)債率的目標(biāo)和時(shí)限，不得實(shí)施增加資產(chǎn)負(fù)債率的投資;金融機(jī)構(gòu)要嚴(yán)控授信，不得新增債務(wù)融資，等等。在外部硬約束“壓力”下，《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求企業(yè)要啟動(dòng)相應(yīng)的內(nèi)部約束措施，如合理設(shè)定自身資產(chǎn)負(fù)債率水平和負(fù)債結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債約束日常管理，強(qiáng)化對(duì)子企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束，特別是要增加內(nèi)源性資本積累能力。

從組織實(shí)施上看，既強(qiáng)調(diào)企業(yè)是資產(chǎn)負(fù)債約束的第一責(zé)任主體，又突出了國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)管理部門、牽頭部門、審計(jì)部門和各級(jí)人民代表大會(huì)各司其職。資產(chǎn)負(fù)債約束的終端主體是國(guó)有企業(yè)自身，因此，對(duì)落實(shí)資產(chǎn)負(fù)債約束不力的國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人及負(fù)有直接責(zé)任人員，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要從嚴(yán)從重處罰。除企業(yè)外，《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)外部約束力量的組織實(shí)施也做了周密安排。如，國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束牽頭部門要負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、檢查督導(dǎo)和監(jiān)督問(wèn)責(zé);國(guó)有資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)對(duì)履行出資人責(zé)任或管理責(zé)任的國(guó)有企業(yè)分解任務(wù)指標(biāo)、細(xì)化要求加強(qiáng)指導(dǎo)和嚴(yán)格考核;審計(jì)部門對(duì)各政府部門和企業(yè)落實(shí)情況依法獨(dú)立開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督，確保資產(chǎn)負(fù)債約束落實(shí)到位;各級(jí)人民政府定期向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束情況，確保權(quán)利部門對(duì)全局工作的督促。由此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》形成了企業(yè)——政府——人民代表大會(huì)聯(lián)動(dòng)的全方位國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束組織實(shí)施機(jī)制。

由此可見(jiàn)，國(guó)有企業(yè)降杠桿、減負(fù)債是我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段必須過(guò)的坎、爬的坡，《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)為建立國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束機(jī)制明確了方向、原則和途徑。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，是通過(guò)政策引導(dǎo)將資產(chǎn)負(fù)債約束引入國(guó)有企業(yè)公司治理的重要考量，強(qiáng)化優(yōu)化了國(guó)有企業(yè)的公司治理，為國(guó)有企業(yè)預(yù)算約束建立了長(zhǎng)效機(jī)制。

胡祖銓指出，《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債的約束強(qiáng)調(diào)了科學(xué)性，在所有行業(yè)、所有類型國(guó)有企業(yè)全覆蓋的同時(shí)，對(duì)不同行業(yè)進(jìn)行分類動(dòng)態(tài)管理。同時(shí)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》內(nèi)外部約束相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資產(chǎn)管理部門、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)信用的共同約束，提高了約束的有效性和可行性。

此外，厘清政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)邊界、盤活存量資產(chǎn)、完善多渠道資本補(bǔ)充機(jī)制、推動(dòng)兼并重組、國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)等配套措施為高負(fù)債國(guó)企降低資產(chǎn)負(fù)債率創(chuàng)造了良好政策和制度環(huán)境，解決了國(guó)有企業(yè)去杠桿難的癥結(jié)問(wèn)題，這一系列政策亮點(diǎn)無(wú)疑是國(guó)有企業(yè)去杠桿的有力東風(fēng)。